关键词：
政府信息不存在
司法审查
证明责任
证明标准
摘要：
2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于全面推进政务公开工作的意见》强调,全面推进政务公开,让权力在阳光下运行,对于发展社会主义民主政治,提升国家治理能力,增强政府公信力执行力,保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权具有重要意义。2019年《政府信息公开条例》把“政府信息不存在”将信息不存在与主动公开、部分公开等情形并列,作为单独一种答复类型进行规定,将其外延限定在经检索没有所申请公开信息。从规范的角度给“政府信息不存在”下了定义。但是最高人民法院的通过其裁判文书将“没有制作”“没有获取”“没有保存”“没有查找到”等情形均认为是“政府信息不存在”的具体类型。关于“政府信息不存在”的内涵与外延,存在立法与司法上的分歧。而在理论上,关于“政府信息不存在”的查明,各种学说莫衷一是,有学者提出将审查政府信息是否存在转变为审查查找检索义务是否充分;也有学者认为仅根据当事人是否尽到证明责任来认定政府信息是否存在;也有仅从实际审判方式来解决如何审查,难以形成比较统一且高效的审查策略。此种分歧既关乎举证责任分配,还涉及证明对象、证明标准等问题,几者混合,导致了政府信息公开案件司法实践中显现出“同案不同判”、审查标准不一、法官自由裁量权过大、证明责任分配随意等问题。本文按照“《条例》施行前”、“《条例》到罗元昌案”、“罗元昌案”之后三个时间段分别概括出政府信息不存在案件审查思路的变迁历程,分析实务在不断完善过程中仍然尚未真正解决的问题。在前期收集到的407份政府信息不存在案件裁判文书的基础之上,加以分析整理,将政府信息不存在的审查困境归结为三个原因,即政府信息不存在的概念较为模糊、证明责任分配较为随意、证明标准不确定。最终提出解决方案。关于“政府信息不存在”的概念,2019年《条例》把“政府信息不存在”作为单独一种答复类型进行规定,将原来的“自始的不存在”变成了现行规定的“经过检索未发现的不存在”。理论上对此则产生了广义概念和狭义概念上的分歧。为了适应复杂的司法实践,采用列举式下定义方法,根据不同原因的“政府信息不存在”案件实例,提出类型化“政府信息不存在”的概念,把“政府信息不存在”定义为行政机关无相应职能、未实际履职、未制作保存、无法提供四种类型。关于“政府信息不存在”的证明,提出行政机关应当承担“政府信息不存在”的证明责任,申请人不承担。因为“政府信息不存在”案件并非《行政诉讼法》规定的需要由原告承担证明责任的特殊情形,并且在类型化“政府信息不存在”的概念之下,行政机关实际承担证明责任也具有可操作性,以信息不存在的不同原因类型采取不同的举证方式,有力破解消极事实的证明难题。同样基于类型化的“政府信息不存在”概念,根据举证难以程度,以及直接认定还是推定信息不存在这一结果,提出在“无相应职能”“未实际履职”“无法提供”三种类型下,应当采用清楚且有说服力的证明标准。“未制作保存”这一类型则应当采用高度盖然性标准。关于司法审查路径,提出法院审理“政府信息不存在”案件时,第一步,着重审查行政机关是否具有接受公开申请和答复的职能。第二步,着重审查行政机关接收到公开申请后,是否履行程序上的查找检索行为。第三步,着重从实体层面审查查找检索行为的有效性,包含查找检索行为是否合理充分,也包含信息不存在的具体理由是否合理充分。第四步,着重审查行政机关是否尽到告知说明义务,包括答复援引具体条文规定,答复程序合法等内容。
