关键词：
行政调解
纠纷解决
行政争议
民事纠纷
摘要：
从“十二五”规划到当下的“十四五”规划都持续强调加强完善行政调解,2015年、2016年的政府立法计划都将制定《行政调解条例》纳入其中,但至今仍未出台相关行政调解法律法规。行政调解具有可观的发挥前景,但实践中可操作性却不强,归根到底还是脱离了实际运行情况。行政机关中专门设立行政调解机构,配备专职调解人员仅是极少数,更多的是在有需求时指派机关内部工作人员兼职负责调解工作,这也就导致工作人员对调解的程序流程不了解,实际调解经验不足。通过查阅当前相关立法,各地方近年一直出台行政调解规范,其数量逐年上涨。相关文件的增多表明实践中确有进行规范的需求,但仔细对比具体条文就可发现各地规定都大相径庭,并未统一也不够全面。基于此,实际中行政调解并非解决纠纷争议的首选,大众对其知悉程度不深,不了解也就导致大众对其信赖度不高。所以即便有着从上至下的规范宣传,行政调解实际发挥作用的机会屈指可数。考虑到我国行政调解趋势发展,而实际操作中存在的诸多问题的现实情况,萌生对其进行研究的想法。本文通过对当前立法成果的梳理研究,结合实践中的运行现状反映的情况,归纳现存的问题和值得普遍推广的合理举措,对行政调解走向进行规范分析,以期能促进共识的达成,使其在实践中能更好地服务于大众,提高社会中纠纷矛盾解决的能力。
第一部分先明确行政调解的基本理论。以行政调解的概念为切入点,根据学界观点与相关规定对行政调解的概念进行明确,并对当前存在分歧的行政调解性质整合分析作出界定,根据其所具有的主体行政性、范围特定性、当事人自主性特征论证其属于行政指导行为。再通过对比行政调解与相似的行政复议调解、行政诉讼调解之间的差异,展示行政调解有其不同于其他解纷方式的独特之处,明确行政调解的定位。
第二部分释明行政调解机制的理论基础与价值。因契约观念进入行政领域,加之公权力不可处分理念的松动,行政过程中也愈发重视情理法平衡执法,行政调解便有了其作用空间,有了存在的合理性。行政调解相比其他调解方式有其独到的价值,其运用专业优势化解矛盾有利于提高行政效率,降低纠纷解决成本,同时促进政府职能转变,在提升政府公信力方面也有着促进作用。
第三部分对行政调解机制的立法现状进行分析。中央层面并无统一立法,通过时间脉络梳理指导性文件和专门性法规的条文对行政调解发展趋势进行呈现;地方行政调解规定作为本文关注重点,选取直辖市和省会城市等具有一定代表性的地方规定以表格形式对行政调解的主体、范围、程序、调解协议以及与其余解纷方式衔接的特别规定进行对比。实践方面则对地方立法指导下实际开展的行政调解工作暴露出的问题和值得学习的做法进行了总结。
第四部分分析行政调解实践运行中的不足。这些年地方上的行政调解在逐步发展,相关规定在实践过程中出台以求进一步完善其实施,但规定的疏漏也在落实过程中显现出来。一是行政调解机构设置设想与实际存在差距,专业性优势未能突出,机构内部对于行政调解也消极应对;二是实践中行政调解的范围依旧模糊不清,民事纠纷的范围缺乏具体操作性,行政争议各地规定范围不一且与复议调解的衔接存在需斟酌之处;三是程序不统一仍有缺失,各地认识存在差异;四是行政调解协议缺乏效力,实际执行力度弱。通过专章对当前存在问题分析说明,为下文提出完善建议提供支撑。
第五部分提出行政调解的完善对策。在前文理论分析和对地方规定与实践中暴露出的问题基础上,结合现有的优秀做法经验提出具有针对性的完善建议。一是从行政调解主体机构入手,外部设置独立的行政调解机构,机构内部规范调解人员的管理考核;二是理清行政调解的范围,分行政争议和民事纠纷两方面进行阐述;三是健全行政调解程序,从行政调解的启动到结束后的监督都有可完善之处;四是强化行政调解协议的效力,行政调解协议司法确认的相应审查标准需细化明确,五是做好行政调解与行政复议调解、诉讼调解的衔接工作。
